Utifrån Veridex senaste AI-baserade granskning av ett antal konsultavtal kopplade till Trafikverkets verksamhet har det noterats att flera uppdrag i praktiken inte genomförs helt i linje med upphandlat avtal, samt att ersättning i vissa fall fortsatt har utgått även efter att kontraktstiden löpt ut.

Detta är inte en allmän kritik mot enskilda konsulter eller Trafikverket. Det är en systemfråga och i centrum står hur ansvar enligt ABK-modellen faktiskt tillämpas i praktiken och vad blir följderna.

Förseningar och fördyringar har kommit att bli ett återkommande inslag i diskussionen om större infrastrukturprojekt, med Förbifart Stockholm som ett av de mest uppmärksammade exemplen. Trots detta nås skattebetalarna som ytterst finansierar projekten sällan av tydliga eller sammanhängande förklaringar till varför kostnader och tidsplaner avviker, trots att det är de som bär den ekonomiska konsekvensen.

Ritningar är den centrala produkten i projekteringsfasen och utgör grunden för allt som därefter byggs och produceras. Inom Trafikverket tas dessa handlingar i princip uteslutande fram av inhyrda konsulter. Förenklat sker det i två huvudsakliga steg.

1. Systemhandlingar: Där Trafikverket genom sina konsulter fastställer hur projektet ska utformas utifrån tekniska krav, regelverk och övergripande funktionella mål.

2. Bygghandlingar: Där den upphandlade entreprenören tar fram exakta konstruktiva lösningar som visar hur projektet faktiskt ska byggas i produktion, exempelvis så här tjockt behöver stålet vara om huset inte ska rasa.

I många projekt är kvaliteten på ritningarna den enskilt viktigaste framgångsfaktorn. Felaktiga eller bristfälliga handlingar leder till sena ändringar i materialbeställningar, brutna logistikflöden och stillestånd på arbetsplatsen i väntan på reviderade ritningar. I värsta fall krävs rivning av redan utfört arbete. Produktion bygger på förutsägbarhet. När ritningar ändras sent kollapsar den planeringen.

En liknelse är en kock som får tre nya versioner av receptet medan middagen lagas. Resultatet blir varken färdigt i tid eller av önskad kvalitet.

Ett välkänt exempel är Hallandsås-tunneln, där grundläggande geotekniska förutsättningar underskattades i projekteringsskedet. Att åsen var vattenförande, och att betonggjutning under sådana förhållanden är tekniskt mycket komplext, hanterades inte fullt ut i tidiga skeden. Projektet kom därför att överskrida den ursprungliga budgeten med omkring tio miljarder kronor och försenades med över tjugo år.

Veridex granskning, blir därför med denna bakgrund, särskilt intressant ur ett styrningsperspektiv. Det handlar inte enbart om att vite vid förseningar sällan tillämpas i praktiken. Granskningen indikerar även att ersättning i vissa fall fortsatt betalats ut med hänvisning till avtal som formellt inte längre varit giltiga.

Sammantaget innebär detta att brister i projekteringen sällan får tydliga avtalsmässiga eller ekonomiska konsekvenser, utan i stället riskerar att hamna i produktionen och i slutändan hos beställaren.

Trafikverket som systemaktör med systempåverkan

ABK 09 bygger på en enkel men avgörande princip: risk ska bäras där den uppstår.

När ritningar inte är byggbara är det i sak ett projekteringsproblem, och enligt avtalslogiken bör detta få konsekvenser för den som upprättat eller samordnat handlingarna. När sådana projekteringsproblem inte får konsekvenser uppstår istället en fråga om styrning.

Trafikverket är samtidigt en av Sveriges största köpare av tekniska konsulttjänster. Hur myndigheten upphandlar, styr och följer upp konsultuppdrag får därför ett betydande genomslag i hela bygg och anläggningsbranschen.

Mot denna bakgrund kan två återkommande observationer lyftas.

1. Förseningar och fördyringar som kan kopplas till projekteringsbrister leder sällan till ekonomiska konsekvenser för konsulten.
2. Trafikverket använde i begränsad utsträckning vite för ej fackmannamässiga ritningar. I vissa fall har ersättning dessutom fortsatt betalats ut efter att avtal löpt ut, vilket väcker frågor om affärsmässighet och hur LOU tillämpas.

När den största offentliga beställaren inte fullt ut använder de ansvarsmekanismer som finns i avtalen, riskerar detta att sätta praxis även för övriga marknaden. Förutsägbar och konsekvent tillämpning av de regelverk och avtalsmodeller som valts är därför central för både ekonomi och systemstabilitet.

Det är lätt att tala om “komplexa projekt”. Det är svårare att tala om konsekvent ansvar.

Men om bygghandlingar inte behöver vara byggbara i praktiken, och om projekteringsfel löpande hanteras i produktionen och finansieras av beställaren, riskerar ansvarssystemet att förlora sin funktion oavsett hur avtalen är formulerade.

Då blir frågan inte i första hand varför projekten blir dyrare och tar längre tid, utan varför detta mönster fortsätter att accepteras.

En systemrisk att hantera

Det finns dessutom en aspekt som sällan diskuteras öppet, men som förtjänar att lyftas. I många av Trafikverkets projekt är även byggledare och projekteringsledare anlitade som konsulter. Dvs både uppdragstagare och uppdragsgivare är konsulter, vilket kan ge upphov till incitamentproblem. I synnerhet när nyckelfunktioner går på löpande räkning kan en förlängd projekttid oavsett orsak i praktiken innebära fler debiterbara timmar och ett större arvode för beställarens konsult-representanter. Det skapar ett inbyggt incitament där ett sämre projektutfall för i detta exempel Trafikverket, paradoxalt nog kan bli mer lönsamt för konsulten.

De personer som har kompetensen att identifiera när projekteringsfel föreligger, när förseningar är vitesgrundande och när ansvar bör utkrävas, kan i vissa fall själva befinna sig inom samma ansvarssystem. Om ett vite eller ett ansvarskrav riskerar att riktas mot den egna organisationen eller spridas inom samma uppdragsstruktur kan det uppstå en situation där de som bäst förstår när ansvar bör utkrävas också är de som har starkast incitament att låta bli. Särskilt om konsulten genom upplägget kan få mer arvode ju längre arbetet pågår.

Detta behöver inte bottna i illvilja eller bristande professionalism. Det är snarare en systemeffekt: ansvar finns formellt, men incitamenten att realisera det är svaga.

ABK 09 är utformat för tydlig ansvarsfördelning. Men ansvar fungerar i praktiken endast när det utkrävs av en funktion som står utanför den egna risken.

Om Sveriges största offentliga beställare hamnar i ett läge där projekteringsfel sällan får konsekvenser, vite används restriktivt och kontrollfunktioner verkar under motstridiga incitament, riskerar styrsystemet för svensk infrastruktur att förlora sin effektivitet.

Och då är det inte projektens komplexitet som är den grundläggande utmaningen utan hur ansvar och incitament är utformade.